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關于北京舊城改造的思考
2010-05-26

        “世界給我16天,我還世界五千年!”北京申辦2008年奧運會時向世界作出了這樣的承諾,并最終交出了一份完美的答卷。新奇雄偉的奧運場館讓世界驚羨, 古樸莊嚴的舊城更讓外國游客難忘,因為她濃縮了中華五千年文明和北京三千年歷史,是北京最寶貴的財富。是舊城讓北京成為一座不可復制的偉大城市。
         在后奧運時代,人們給予了北京更多的期待,舊城的發展更是萬眾矚目的焦點。北京舊城改造是一個長期以來沒有解決好的問題,奧運前政府對舊城關鍵部位突擊 “洗臉”、“換皮”,叫停了大規模改造,雖然暫解了燃眉之急,但舊城城市功能衰退和歷史風貌消失的問題并沒有解決。人們期待科學的和正確的舊城改造。
         一、北京舊城改造問題的嚴重性
         和大多數歷史文化名城一樣,北京是在舊城基礎上建設和發展起來的現代化城市,舊城改造任務敏感而艱巨。近年來,政府在北京舊城的保護和改造方面做了大量工作,取得了一定的成績,但總體上看是不成功的,教訓多于經驗,失誤大于成績。
         1.歷史風貌迅速消失
         失誤的舊城改造導致北京舊城歷史風貌的嚴重破壞和迅速消失。上世紀五、六十年代,由于過分強調了利用和改造,拆除了舊城墻和大量牌坊,興建了一些工廠、簡 易住宅等不協調建筑,對歷史風貌產生了較大的影響。七十年代起,質量低劣的簡易住宅迅速轉化成了危舊房。從此,以“少塌房,不死人”為目標的危舊房改造成 為舊城改造的主題,一改就是二十多年,至今沒有完全擺脫到處“救火”的被動局面。九十年代住房制度商品化改革開始后,危改演化成了大規模的房地產開發和拆 房運動。九十年代以來,北京舊城面貌發生了重大改變:以立交橋和摩天大樓為代表的現代建筑充斥舊城,三十片歷史文化保護區被現代建筑分割包圍成三十個孤 島,傳統城市格局和道路肌理被破壞。今天的舊城,已經基本上失去了完整的歷史風貌特征,以至于許多老北京人都可能迷路。人們不禁提出疑問:這還是北京嗎?
         2.城市功能持續衰退
         與歷史風貌破壞和消失的同時,舊城的功能性衰退卻并沒有徹底遏止。商業性房地產挑“肥”棄“瘦”,真正需要改造的地塊,因控高較嚴、商業價值低、改造難度 大等原因,反而成為至今無人問津的邊角地、危房區。這些邊角地、危房區,基礎設施落后,生活環境惡劣,外觀破舊不堪,嚴重影響首都形象。作為應急措施,奧 運前有關部門對這些地方進行了“洗臉”,但其內部的落后功能并沒有改變,并且還在繼續衰退。擁擠、貧窮、落后的大雜院已經成為中國特色的“貧民窟”,成為 與北京“首善之區”稱號極不相稱的符號。
         3.社會文化發展滯后
         北京舊城改造長期局限于狹隘的危舊房改造和房地產開發,忽視了社會和文化發展。在疏解舊城人口的過程中,不注意研究大規模人口遷移的負面影響,導致各利益 主體沖突加劇,社會矛盾激化。舊城保護理念停留在點狀保護層面的文物保護,缺乏對文化環境、非物質文化、文化生態等深層因素的認識,缺乏系統觀和整體保護 觀念。由于舊城傳統社區結構解體和傳統人居環境退化,許多傳統文化傳承者失去生存空間,大批優秀的傳統文化失去根基進而消亡。相對于經濟的快速發展,舊城 的社會文化發展不但嚴重滯后,甚至局部倒退。
         4.產業優勢逐漸喪失
         北京舊城在漫長的發展過程中積累了豐富的產業資源和獨特優勢。北京舊城擁有大量名土特產和寶貴的無形資產——老字號、表演藝術、傳統技藝和商業文化;擁有 多處世界遺產和名勝古跡、深厚的文化積淀和濃郁的文化氛圍。依靠這些寶貴的歷史文化資源,北京舊城不但形成了發達的傳統商業和餐飲業,也成為現代文化旅游 業和文化創意產業的沃土。但是,失誤的舊城改造卻使這些產業優勢正在逐漸消失:成片的老北京胡同和四合院所剩無幾,以胡同游為賣點的旅游線路越來越短,看 點越來越少;拆除街巷胡同而新建的立交橋、大馬路阻斷了商氣,龐大車流沖散了人氣;地價房價飛漲,眾多老字號經營陷入困境;表演藝人、傳統產業經營管理從 業人員和其他居民一樣被迫外遷,傳統產業鏈條斷裂,產業生態受到破壞。
         5.改造總體思路不明
         最讓人擔憂的是,北京舊城改造至今沒有一個明確的改造思路。究竟怎么改?改成什么樣?何去何從?各級政府各部門、各界專家學者、企業界、原住居民和外來居 民都各執一詞,眾說紛紜,但沒有一個部門、一個機構投入足夠力量對北京舊城改造進行全面、深入、科學、系統的研究,因此這場爭論的效率和質量都不高。這樣 一場方向、目標和標準都不明確的舊城改造,只能是一場盲目的改造。盲目的舊城改造不但不能保護舊城歷史風貌,提升舊城城市功能,反而對北京舊城造成嚴重破 壞,必須盡快扭轉這一局面。
         二、北京舊城改造失誤的原因
         究竟是什么造成了北京舊城改造的困境?除了北京舊城改造本身的復雜性和艱巨性以外,最根本的原因是對北京舊城改造認識不足,重視不夠,進而導致改造思路不清,改造方法失當。
         1.對北京舊城改造的復雜性認識不足
北京舊城是一座精美絕倫的古代城市,又是一片人口密集、現代產業發達、社會結構復雜的現代化城區。北京舊城改造是一項涉及多門學科、多重主體的系統工程, 具有高度的復雜性。舊城改造也是一門年輕的學問,沒有形成完整的理論體系,尤其是在國內還沒有真正的成功先例,是典型的開創性工作。然而,市、區政府各相 關部門對這一點缺乏足夠的認識。主要表現是:舊城改造簡單化,以為舊城改造就是危舊房改造,危舊房改造就是拆房建房,把舊城改造這個復雜的系統工程,當成 簡單的建筑工程;在舊城改造中只看到局部,看不到整體,頭疼醫頭,腳疼醫腳。
         2.對北京舊城改造的目的和性質認識不清楚
當前的北京舊城改造要把北京舊城改造成為什么樣,從來沒有過一幅清晰的藍圖;舊城改造究竟是為誰服務,也沒有明確的認識。因此北京舊城改造也從來沒有形成 完整的、系統的、一以貫之的改造思想。舊城改造方針變化不定,朝令夕改;忙于“救火”,不顧長遠。由于認識不清,舊城改造工作不能堅持一個正確的方向,于 是就很容易因社會各方的爭論左右為難,無所適從,最終被強大的資本“綁架”,淪為賺錢工具。
         3.對舊城和舊城改造的本質內涵認識膚淺
         北京舊城是“中國古代都市計劃的無比杰作”,是祖國“心臟”的“心臟”。北京舊城改造是在繼承傳統、立足現實的基礎上進行的歷史文化名城現代化建設。房地 產開發商主導的舊城改造卻根本無視舊城厚重的歷史、燦爛的文化、復雜的社會和脆弱的生態,把舊城僅僅當成60多平方公里的土地資源,成片拆除歷史街區,興 建大量高密度、高容積的商品房,以追求利潤最大化。這無異于把秦兵馬俑打碎了當泥用,把越王勾踐劍熔化了去賣銅!簡單粗暴的舊城改造,暴露出以開發商為代 表的改造者對北京舊城改造本質內涵的無知。
         4.舊城改造政策不合理
         由于對舊城改造的目的、性質和本質內涵缺乏正確認識,把舊城改造等同于危改,把危改又等同于修房建房和房地產開發,把一、二級開發分開,“招、拍、掛”等 房地產開發政策硬套在舊城改造上。舊城不是荒地,而是已經被開發成熟幾百上千年的土地,非要再進行一次一級開發,掘地三尺,把熟地變成生地,然后再變成熟 地,將原有的肌理、風貌及其所記載的歷史統統刪除,這樣的窮折騰意義何在呢?拆遷政策搞簡單化、“一刀切”,常常導致富人和善于投機鉆營的人發財,而窮人 和老實人反倒“喪家”,沖擊了起碼的社會公平和正義,社會沖突加劇。文物保護政策缺乏硬性處罰措施,經常得到不落實。危改政策存在漏洞和缺陷,商業價值 高、改造容易的地塊被優先改造,而真正亟需改造但商業價值較低、改造難度較大的地塊常常無人問津。舊城改造政策缺乏和產業政策配套,忽視產業發展規律,尤 其是忽視保護傳統產業生態環境。舊城改造所及之處,傳統產業往往衰落甚至消亡。
         5.市政府對舊城改造長期不重視、不作為
         北京舊城改造長期實行“以區為主”的體制,市政府在舊城改造中既不是決策主體、投資主體和改造主體,也不是風險和責任承擔主體,甚至不是領導主體。市政府 在舊城改造長期過程中實際上是不作為的。在舊城改造中,市政府和區政府的權力責任分配嚴重失衡,區政府責任大,權力小;市政府責任小,權力大。市政府掌握 著政策制訂權和最后決策權,卻把舊城改造的繁重任務推給了區里;區里無錢無權,只好又推給開發商,靠出讓土地和犧牲舊城維系危改。房地產開發商主導的舊城 改造以追逐超額利潤為唯一目標,在缺乏有效的監管體系的條件下,舊城改造迅速演變成一場突破規劃,破壞舊城,損害群眾利益,引發大量社會矛盾的瘋狂的與民 爭利行為。舊城改造和其正確目標已經完全背道而馳。
         市政府沒有專門的舊城改造統一領導機構導致了舊城改造政出多門,相互打架;各自為戰,一盤散沙。現有區級危改領導機構本身對舊城改造并沒有進行過深入研 究,也缺乏對舊城改造有經驗、有研究的專家型人才,是典型的外行領導型機構。如果說建國之初的北京舊城改造是在黑暗中謹慎摸索,那么當前的北京舊城改造則 是既無知又大膽的“文盲式”改造。
         三、北京舊城改造的基本思路
         那么究竟如何扭轉北京舊城改造的局面呢?北京舊城改造究竟應該改成什么樣、怎么改?針對北京舊城改造的問題及其原因,筆者認為,北京舊城改造的根本是堅持 科學發展,以人為本;關鍵是提高認識,加深對北京舊城內涵的理解;突破點在于體制機制、模式和政策的創新。
         1.堅持以人為本,牢牢把握舊城改造的公益性質
         舊城改造的直接目的是為了保持舊城在現代條件下全面協調可持續發展,說到底還是為了使“人”的生活更加美好。舊城改造要時刻牢記以人為本,不能“以資為 本”;要確保舊城改造為人和人的發展服務——為大多數人服務,而不是為少數開發商服務。北京舊城改造的基本性質是公共性和公益性,而不是商業性。舊城改造 不是房地產開發,不能動輒把一、二級開發分開、“招、拍、掛”等房地產開發政策硬套在舊城改造上。
         2.提高認識,深刻理解北京舊城的核心價值與內涵
         北京舊城的功能定位決定了其在歷史、文化、政治等方面的核心價值,只有充分體現舊城核心價值的舊城改造才是成功的舊城改造。
文化是城市的靈魂。北京舊城悠久的歷史積淀了豐富的文化內涵,歷史的延續和文化的傳承是北京舊城改造的題中應有之義。文化的本質是“人化”,是人的反映,人的創造,人的精神家園。注重文化內涵的舊城改造,才能體現她獨特的個性魅力。
         3.尋求產業功能與其他功能全面協調可持續發展
         北京舊城是一座有生命的城市,是一個各種功能有機融合的生態系統。舊城改造的本質就是這個生態系統在外力協助下的自我完善、自我修復和新陳代謝。北京舊城 原本為消費性城市,存在居住功能過強,產業功能較弱的缺點。大柵欄、后海等一些區片的實際情況表明,居住、辦公、商業、娛樂等功能混雜的區域反倒較有發展 活力,這說明城市功能的復合化要優于單一化。
         舊城改造要注重保護和改善舊城的生態機能,從自然生態、文化生態、經濟生態和社會生態等多個角度保持舊城生態平衡,實現城市功能良性發展。城市生態永遠是 一個動態平衡的過程,維持生態平衡,沒有一勞永逸的可能。舊城改造是一項長期任務,宜漸變不宜突變,最好不要搞“運動”,而要系統化、常態化、法制化,保 持舊城改造的連續性,實現產業、社會、文化等功能的全面協調可持續發展。
         4.創新舊城改造體制機制、模式和政策
         市政府要切實承擔領導責任,成為北京舊城改造的主體,變“以區為主”為“以市為主”。加強市政府在舊城改造中的領導和主體作用,明確職責分工,理順體制機制,改變當前政出多門,各自為戰的局面。積極調動社會力量參與舊城改造,加強舊城改造的社會推動力。
         深刻反思既往改造模式,創新舊城改造模式。一要全面理解舊城內涵和改造對象,把舊城看成一個整體和一個有機的系統,統籌兼顧風貌保護、文化特色和經濟建設 等方面協調發展。二要提高針對性,廢除“一刀切”。根據不同情況下的不同改造對象,分類對待,采取不同的改造模式和政策,引入不同的改造主體,糾正改造模 式簡單化、單一化傾向。三要改變推進方式,提倡小規模、漸進式微循環改造模式,廢除大拆大建,給專家論證和社會爭論預留充足的時間,減緩對舊城脆弱的城市 生態的沖擊。
         四、北京舊城改造措施建議
         1.創新舊城改造機構機制
         如何變當前北京舊城改造的局面呢?從根本上說,要提高認識;從全局上說,要建立更有效的舊城改造體制;而從具體工作層面來說,需要一個抓手——成立全市統 一的舊城改造領導機構,譬如叫做“市舊城保護與改造管理局”。這樣,舊城改造研究將能夠系統地進行,人才隊伍將會建立并逐步成熟,工作機制將得以理順和強 化,舊城改造全盤工作得以統籌協調,一系列舊城改造問題將迎刃而解。
         為了保證舊城改造有充足的資金來源,在“市舊城保護與改造管理局”下可以設立“舊城改造保護與改造基金”,并建立政府投入為主、多方融資補充的可持續投入機制。
         考慮到“市舊城保護與改造管理局”作為政府機構,不便于以市場主體身份參與舊城改造,借鑒國外成功經驗,可以考慮成立“北京舊城保護與改造投資公司”,以市場機制和準市場機制運作。
         在改革舊城改造領導機構基礎上,建立起科學的舊城改造機制,首要的是改革決策機制。外行決策、“一言堂”決策和“拍腦袋”決策是導致“文盲式”舊城改造的 制度基礎。一要提高決策者的素質,培養具備優秀的專業知識、領導能力和文化素養的綜合型人才。與之相適應,建立起領導型人才、專家型人才、實干型人才相結 合的結構合理的人才隊伍。二要建立公開、透明、科學、民主的決策機制,提高決策質量,減少決策失誤。在此基礎上,積極引入多部門、多方力量參與舊城改造, 擴大舊城改造的科學基礎、文化基礎和民主基礎。
         2.創新舊城改造模式
         當前的舊城改造模式基本特征是開發商主導、大拆大建、模式政策“一刀切”。大量事實已經證明這樣的改造模式具有極大的破壞性,所以一定要改變,要創新。舊 城改造模式的創新主要針對三個問題——改造對象、改造主體、改造方式——也就是改造什么、誰來改造、如何改造的問題。
         在改造對象上,要全面認識舊城改造的對象。在物質形態方面,要貫徹整體保護的思想,既要保護文物和建筑,又要保護肌理、布局,更要保護舊城整體。在文化內 涵方面,既要注重保護和營造景觀,又要注重保護和發掘非物質文化。在社會工作方面,既要適當疏解人口,引導人口合理流動,又要盡量減少大規模人口遷移對舊 城社會結構的沖擊和破壞;在改造中,要規范運作,強化監督,注重化解矛盾,避免舊城改造對居民利益的侵害,保持社會穩定和諧。在產業經濟方面,要注意保護 傳統產業鏈和產業生態,保護老字號、老藝人和傳統產業從業者的生存經營環境,統籌考慮產業、人口、就業、危改等問題,注重各項工作進展的協調性。
         在改造主體設置上,要明確改造主體及其在改造中的職責。堅持政府主導,鼓勵居民等社會力量參與舊城改造。根據不同改造對象和具體條件,區分運用政府主導型、國有企業主導型、居民自組織主導型等模式。
在改造方式上,要走小規模、漸進式、多樣化的道路。一是要推廣小規模、漸進式的微循環改造模式,舊城改造要爭取“漸變”而避免“突變”。二是改造模式要多樣化,針對實際情況確定具體改造模式,不能再搞單一模式的“一刀切”。
         3.創新舊城改造政策體系
         科學、合理的政策是舊城改造順利進行的重要保障。現行舊城改造政策幾乎全部依附或脫胎于房地產開發和管理政策,具有與生俱來的不合理性。因此,要立即著手 制訂專門的舊城改造政策,建立相對獨立的舊城改造政策體系,明確界定舊城改造和房地產開發,嚴格限制舊城的房地產開發活動,停止將一、二級開發分開及 “招、拍、掛”等房地產開發政策和程序用于舊城改造。
         舊城改造政策體系應包括總政策、基本政策和具體政策三個層次的政策。總政策是指舊城改造綱領和方針。目前我國還沒有全國性的舊城改造法規,北京要走在全國 前列,率先試驗,積累經驗。建議向國家申請在北京設立“文化名城舊城改造政策試驗區”,加快舊城改造政策的探索步伐。基本政策是指規劃、計劃、程序和例行 方法。具體政策是指針對某一類項目或具體問題的原則、標準、計算方法、行為準則及指導意見等。制訂政策要注重深入調研和廣泛聽證,提高政策制訂水平。三個 層次的政策要注重相互協調,相互促進,成為一個高度有機的整體。
         五、一點期望
         北京舊城改造是一項難度不亞于成功舉辦奧運會的艱巨任務,正確地認識和科學地進行舊城改造,是奧運會后的緊迫任務。北京舊城改造是對我們這一代人智慧、能 力和責任感的考驗。我們堅信,既然我們能辦好一屆奧運會,也同樣能搞好舊城改造。北京舊城的明天一定會更美好!

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