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北京舊城改造模式選擇
2010-05-26
           北京作為八百年的都城,不同于一般的歷史文化名城,北京舊城從空間布局上講,不同區域有不同功能、有不同歷史風貌。因此,功能和風貌的多樣性決定了改造 模式必須是多樣性的。從模式的定義可以知道,所有模式都針對某種特定的具體問題。一種模式不能解決所有問題,而只能解決某一類特定的問題。如果有必要對北 京舊城改造模式取一個統一的名字,那只能以“多樣性模式”冠之。

          (一)明確北京舊城改造的客體
          改造對象就是改造什么的問題,這是模式的問題部分,主要指某一階段舊城改造的空間范圍、改造重點。在改造什么這個問題上,要避免簡單 化傾向,比如,把舊城改造等同于危舊房改造,把舊城改造等同于房地產開發等。各種本位主義傾向是簡單化傾向的另一種表現,以各自部門利益和專業角度看問題 本身并不錯,但必須看到以這種視角看問題的局限性,并努力加以克服,才是正確的態度。
          1.全面系統地看待舊城改造
          改造什么的問題,看似簡單,卻長期走入誤區。長期以來,舊城改造工作因政府主導思想不明確,導致被開發商牽著鼻子走,片面服從市場規 律,忽視城市發展規律和文化發展規律,北京舊城改造的工作內容趨于簡單化、粗暴化,錯誤地把小部分人的利益當成廣大人民利益,把個別成功案例當成了可以無 限推廣的成功經驗,把北京舊城充滿個性、情況復雜、從來沒有遇到過的新問題當成老問題、共性問題對待。對問題的簡單膚淺認識導致了行動上的簡單粗暴和模式 應用上的“一刀切”,以至于危改代替了舊城改造,房地產開發又代替了危改。北京舊城改造不能只盯著局部,忽略了整體;不能只盯著危房改造,忽略了風貌保護 產業發展;不能只停留在表面上,忽略了事物的本質和深層矛盾的根源。只有深刻認識和把握核心問題,才能分門別類,對癥下藥,確定合適的改造主體和改造方 式,才能保障成功地移植改造模式,而不是簡單地生搬硬套搞“一刀切”,導致舊城改造的失敗和對舊城的破壞。北京舊城改造陷入僵局,正是在對舊城改造理解片 面、視野狹隘、目光短淺造成的。因此,北京舊城改造要以系統論為指導,全面認識,分類對待,根據不同的對象,找出核心問題所在,采取與之對應的、恰當的模 式。
          舊城改造有三對基本對象:建筑文物與城市風貌保護、危房改造與人居環境改善、區域經濟與社會事業發展。這三對對象不是一個問題,卻是 一個整體,它們緊密聯系,互為因果的,你中有我,我中有你,難以絕對分開。舊城改造模式要把這三對基本對象有機結合起來,統籌兼顧,互相銜接,并分清主 次、輕重、緩急。
          2.建筑文物與城市風貌保護
          建筑文物與城市風貌是城市個性的外在表現,也是城市文化的集中體現。《北京城市總體規劃(2004-2020)》提出了對北京舊城整 體保護的原則。舊城整體主要包括:傳統城市中軸線、“凸”字形和四重城廓、皇城、歷史河湖水系、棋盤式道路網骨架和街巷胡同格局、平緩開闊的空間形態、重 要景觀線和街道對景、傳統建筑色彩和形態特征、古樹名木及傳統綠化;“胡同—四合院”傳統居住形態。市域歷史文化資源主要包括,城市“山水格局”、風景名 勝區、市域歷史河湖水系、城市遺址和城池格局、非物質文化遺產。
          風貌保護是對舊城保護認識上的一個提高,是對整體保護理念的進一步詮釋和發展,它比較全面地認識了北京舊城的價值;另外,風貌保護也 是對整體保護的進一步闡釋和落實,其本質是對城市個性和城市文化的保護。以風貌保護為統領進行舊城改造,也可以構成舊城改造的一種新模式。
          以風貌保護為主的模式,其主要任務是保護。保護不是封存,不是不動,而是恢復到歷史上某一個特定時期的狀態——通常是保存比較好的那 個時期歷史價值比較高的狀態。許多在現實中被不合理利用的文物、被“推、接、擴”和私搭亂建破壞的歷史風貌,早已不是北京舊城的原貌,而是對歷史風貌的破 壞。必要的騰退、拆遷、拆除和修繕是對北京舊城積極的保護。
          以風貌保護為統領的舊城改造模式,以恢復和保護風貌為要義,以良好的歷史風貌為標準,對于現狀較好的區域,以盡量不改造或少改造為原 則,只實行必要的維護、修繕;對部分破壞的歷史風貌,積極加以修復性改造,做到修舊如舊;對于已經完全破壞的歷史風貌,必要的情況下加以恢復性重建,以復 原歷史風貌。
          以風貌保護為統領的舊城改造模式,應以維護、修繕和原址重建為主,局限建筑施工,盡量避免一級開發和不進行任何形式的土地運作,尤其商業性的土地運作,這是舊城改造區別于房地產開發的主要特征。
          3.危房改造與人居環境改善
          危房改造既是舊城物質改造和城市功能改造的主要內容,也是人居環境改善的重要內容。建筑是城市功能的最重要載體,所以危房改造常常成 為舊城改造的重要抓手。北京圍繞危房改造形成的舊城改造經驗和模式最為豐富,可以籠統地稱為危改模式。危改模式的主要特征是以危房改造為中心,重在“解 危”和“解困”,社會需求推動力量強大,具有緊迫性和快速推動的特點,但是危改模式最大的缺陷是對城市文化內涵和產業生態的忽視。
          舊城改造有必要糾正的一個錯誤認識是,“危房”才是改造的主要對象,而“舊房”并不是。“危房”是指建設部《危險房屋鑒定標準》所規 定的D和E兩級房屋,A、B、C三級就是通常所謂的“好房”。該標準并沒有規定舊房的標準。國家文物局局長單霽翔認為,“危”可以改造,“舊”為什么要改 造呢?危舊不分使大量建筑還沒有成為危房以前就被拆掉了。北京舊城的價值,更大程度上在于舊房,而不在于新樓。故宮和天壇都是舊房,但沒有哪棟新樓的價值 可以和它們的價值相提并論。《國務院辦公廳關于控制城鎮房屋拆遷規模嚴格拆遷管理的通知》(國辦發〔2004〕46號)也對盲目擴大拆遷規模進行了批評, 并要求“根據各地的經濟發展水平、社會承受能力和居民的收入狀況,合理確定拆遷規模和建設規模。”危舊不分的大規模拆遷改造造成的惡果已經引起中央的高度 重視,北京舊城改造不能再頂風冒進,大規模拆毀舊房了。要區分危房和舊房,盡量做到能修不改,能改不拆,能少拆不多拆,能小拆不大拆。從改善人居環境角度 看,危房改造才是提高生活質量的重要內容。
          4.區域經濟與社會事業發展
          富有活力的經濟是北京舊城作為一座“活”的城市的標志。舊城改造不能把房子變漂亮了,產業改沒了,社會事業發展停滯了。事實上,由于 過去的改造沒有重視產業的生態保護和社會事業的可持續發展,拓寬了馬路,改丟了人氣;規劃了現代商業街,趕走了老字號;火了房地產,卻丟了傳統文化,北京 不再像北京,反倒越來越像東京、紐約。天橋地區的斜街,過去是天橋地區重要的演藝文化區,許多老藝人在那里生活和表演。20世紀90年代改造后,拆除了兩 邊的傳統風格四合院平房,建起了毫無特色可言的六層樓房,現在看上去就像進了落后的小縣城,既沒有優美的景觀,又沒有文化氣氛。演藝文化從此消失,更遑論 演藝產業發展了。
          在產業發展上,都市文化產業、都市現代商業、都市旅游業、金融服務業是北京舊城主導產業。因此,在傳統文化產業、餐飲業、商業聚集的 地區,有必要以產業為中心設計舊城改造方案,從而形成產業發展主導型舊城改造。例如大柵欄的價值主要在以傳統商業為中心的傳統綜合產業,因此,舊城改造的 主要任務除了危房以外,更要考慮如何對傳統產業進行改造,在保留傳統商業文化精髓的基礎上,促進其產業升級轉型,更好地適應現代市場經濟環境。
          借鑒德國魯爾區的傳統工業改造的經驗,以產業發展為主要目標的舊城改造,要著重抓好以下幾個方面:
          一是以基礎設施建設和改造引導產業結構調整,比如商業街要規劃合適的寬度,過寬的街道會阻止顧客的“逛”,會導致人氣削弱,顧客流失;金融、電信、咨詢等現代服務業需要先進、完善的通訊基礎設施;演藝產業需要較多的演出場所,等等。
          二是通過疏散和引進兩個互動的人口流動過程,優化人才結構和人口結構。
          三是產業適應就業,根據人力資源現狀和可能的潛力規劃產業結構,就業適應產業,通過教育和培訓提高就業人口素質。
          四是在尊重市場規律的前提下,政府積極進行調控和引導。
          五是保護老字號、傳統手工業技藝等無形資產(同時也是非物質文化遺產),保護它們賴以生存的市場環境、消費群體和文化基礎,幫助傳統業態進行現代企業制度改造和工藝技術升級改造;在房租、回遷等方面給予老字號一定的優惠政策,鼓勵他們在舊城繼續發展。
          需要指出的是,在目前中國政治經濟體制下,北京舊城在發展總部經濟中,要特別注重新舊協調、歷史與現代的協調。因為,中國的國情不同 于西方,企業總部以高級管理人員為主,單位都根據級別配了專車,或用車制度改革后買了私家車,車已成為身份的象征,所以,北京舊城發展總部經濟只有可能加 劇北京舊城交通的擁擠、自然環境的惡化,從而阻礙北京舊城都市文化產業、都市現代商業和都市旅游業發展。目前,北京西二環、東三環交通擁擠不堪,就是與金 融街、CBD發展總部經濟密切相關。另外,企業總部主要以管理人員為主,大多向全國乃至全球吸收員工,對解決北京舊城人口就業無濟于事;同時,北京拆了舊 城,模仿紐約、東京、香港,都建起打上工業化時代烙印的高樓大廈,北京真正離真正的世界文化名城也就越來越遠了。當北京的“根”被不斷破壞時,作為中國政 治中心、文化中心的北京也就很難被北京人產生認同感,更難被全中國人產生認同感。
          基于以上理由,北京舊城改造內容應為:建筑文物與城市風貌保護、危房改造與居住環境改善、區域經濟與社會事業發展。
          (二)明確北京舊城改造的主體
          舊城改造主體就是誰來改造的問題。具體細分,改造主體又可分為權力主體、投資主體、實施主體和風險承擔主體等。這幾個主體可以重疊為 一個主體,也可以分別成為不同的主體,實現改造主體的多元化,但即使在改造主體多元化的情況下,也必須有一個主體發揮主導作用。因舊城改造的主體不同,北 京舊城改造可以分為以下幾種模式。
          1.成立舊城改造局,科學明確市區兩級政府職責
          北京舊城改造的公益性質決定著其主體只能以政府為主,因為企業、居民和非政府組織都缺乏足夠的代表性。不同級別的政府作為舊城改造主 體,常常有不同的效果。北京危改長期以區政府為主體,但以區為主有著致命的缺點,就是缺乏政策權力、財政能力和全局意識,因此,舊城改造主體應改為以市政 府為主,成立舊城改造局,科學界定市區兩級政府的職責。
          (1)成立舊城改造局
          北京舊城改造機構以前的組織機構可以稱為“危改辦模式”,其主要特點有二:一是“以區為主”,限于局部利益和職權,工作不能體現全局 性、長遠性和戰略性,也無法進行跨區協調。二是性質為辦事機構,只有執行權,沒有政策制訂權;人員多為兼職,缺乏專業性,沒有精力和能力進行系統的理論研 究和實踐總結。
          新的舊城改造領導機構——北京舊城改造局,要以專業性和代表性體現權威性。在專業性方面,新的舊城改造領導機構要以專家為主,領導型 人才、專家型人才和實踐型人才相結合;在代表性方面,專家可以來自各個領域,可以根據不同階段的任務重心不同增減專家數量,靈活地、輕重緩急分明地解決問 題。

         主要職責應有:
          ——制訂舊城改造中長期規劃和具體方案;
          ——舊城風貌與文化保護;
          ——舊城危房改造;
          ——人口疏解及產業改造;
          ——與舊城改造有關部門的協調;
          ——具體指揮和監督舊城改造項目開展。
          主要權力應有:
          ——制訂舊城改造政策權;
          ——舊城改造項目立項權及立項審批權;
          ——舊城規劃參與及否決權;
          ——在舊城改造領域對房管、建設、規劃、文化部門的統一業務領導權。
          舊城改造領導機構對全市舊城改造進行統一領導,包括對區一級舊城改造機構的直接領導,以及對房管、建設、規劃部門的協調。區一級仍只設類似于原危改辦的辦事機構。

           (2)科學界定區兩級政府職責
          市級政府的主要職責:
          ——制定保護區改造的政策。為保持政策的連續性和統一性,舊城改造除了繼續執行市政府已制定的有關危改和保護區房屋修繕改造的政策 外,還應針對舊城改造地區的特殊情況,制定有針對性的政策,如鼓勵外遷政策,低收入、離退休人員貸款擔保政策,“雙低”人員社會住房保障政策等。
          ——編制舊城改造地區詳細控制性規劃。組織力量按片分別編制舊城改造地區的控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。同時,制定舊城改造地區內四合院和房屋修繕改造標準,推進舊城地區的改造和歷史風貌的保護。
          ——審批舊城改造項目。制定舊城改造項目的審批程序,對符合規劃、經專家論證的立項進行審批,對通過審批立項的項目先實行土地整體劃撥,并協調改造區的市政建設工程。
          ——提供舊城改造地區外遷居民安置用房。加大經濟適用房和廉租房的建設,把經濟適用住房、定向安置房、廉租房的建設與普通商品住房的 建設結合起來,在經濟適用住房和廉租房的出售和分配中首先保證舊城改造地區外遷居民的住房;建立二手房、四合院交易平臺,為居民外遷購房,買賣、調劑住房 提供交易信息和服務。
          ——建立舊城改造資金可持續投入機制。市財政每年財政撥款一定數額,專門用于舊城改造改造,并交由專門部門統一管理和使用。針對舊城 改造地區危房多的實際,將全市用于拔危房的部分資金,充實到改造資金中,專款專用。隨著市財政的增長,逐步增加改造資金,同時,多渠道籌集改造資金。
區級政府的主要職責:
          ——負責改造前的準備工作。按照改造規劃要求提出改造方案,組織專家進行論證,向社會公示,聽取各方特別是當地居民的意見,并征求人大代表和政協委員的意見。在充分準備的條件下,提出舊城改造立項,并委托相關單位或企業具體運作。
          ——組織實施改造方案。按照有關規定拆遷居民,拆除違章建筑,協助市政部門進行市政設施建設和改造。對委托實施改造的部門或企業進行監督管理,確保改造規劃的落實,維護當地居民的正當權益。
          ——籌措保護改造資金。區財政要相應投入一定資金用于舊城改造項目。建立區屬房屋交易平臺,并與市交易平臺聯網,促進房屋買賣,加速資金周轉。出售改造后的房屋,回收資金,彌補改造費用。
          2.國有企業主導
          政府直接領導舊城改造好處是切實履行了政府職責,有利于貫徹規劃、政策和政府意圖,缺點是不靈活、專業性低、成本高。成立國有企業進 行企業化運作,是政府間接主導舊城改造的一種有效形式。舊城改造國有企業權力應由舊城改造政府機構臨時性授予,具體權限根據項目需要而定;在資本投入上, 政府采取“現金+資產”的注入模式。國有企業模式一般適用于較大規模的舊城改造,比如大片危房,但需要分小片甚至逐院滾動進行,業務性質類似,需較長期持 續的舊城改造項目。當項目完成,預定目標已經達到時,國有企業可以撤銷,也可以轉入其他舊城改造項目。
          3.企業主導項目運作
          作為舊城改造主體的企業,通常是房地產商和建筑公司,其中,房地產商是開發主體,建筑公司是實施主體。企業作為舊城改造主體,優勢是 懂市場、靈活性強、運作效率高、成本低;缺點是逐利動機過強,對于公益性質較強的舊城改造,往往公益性體現不足,對于風貌保護要求較高的地區,也往往因追 求利潤而顧此失彼,造成破壞。
企業主導的主要含義是:在執行規劃和政策的前提下,企業作為獨立的市場主體,在舊城改造項目中享有自主權,由企業作為舊城改造的主要推動力量。資金由企業自行籌集,以自有資金或自有資產作抵押貸款投資,自行承擔開發和經營風險。
          企業主導主要應用于商業價值較高的地塊,這樣可以充分發揮企業靈活、高效、低成本的優勢。但商業價值不夠高的地塊也可以實行企業主導 模式,預計不能達到企業正常利潤水平或甚至將發生小額虧損的,可以由政府補貼一部分資金,幫助企業達到可以接受的利潤水平。這也可以單獨稱為“企業主導, 政府兜底”。
          在企業主導中,要鼓勵房地產開發商將前期開發和后期經營統一起來,使開發主體和經營主體一體化。這樣可以在一定程度上避免開發模式中一、二級開發帶來的前后期脫節問題。但這通常需要開發商具有較強的資金實力和經營能力。
          4.以居民自組織為主導
          “自組織系統是指一個系統無需外界特定指令而自發或自主地從無序走向有序,形成結構性系統的過程”[ 吳彤:《自組織方法論研究》,清華大學出版社,2000年,第7~8頁。]。“自組織是一種最自然、成本低而收益高的人類關系協調機制”[ 俞可平:《治理與善治》,社會科學文獻出版社,2000年,第58~59頁。]。北京舊城和眾多中國古代城市一樣,是政治因素為主形成的,政府是城市規劃 和初建的主導力量。但在北京舊城漫長的歷史中,居民卻一直是城市更新的主體。自組織模式的核心是外力干擾作用的弱化。居民自組織模式的實施條件和主要內容 有:
          (1)房改到位。居民成為舊城改造主體,前提是房屋產權改革到位,即在房屋產權已經私有化的基礎上進行。
          (2)居民自愿。由于居民自組織模式缺乏強大的外力主導,居民自愿的推動力量成為這一模式唯一的動力來源。居民自愿往往要達到一定的 比例,居民自組織模式才可能得以實施。東城區實行的街巷胡同整治模式雖然仍是政府主導模式的一種,但其逐院進行、務求全院居民100%自愿的做法,對于居 民自組織模式卻是一個很好的成功示范。
          (3)以社區為主要載體和單元。居民自組織模式中,社區是主要的行動單位。原因是自組織的推動力來源于部分居分一致的利害關系和利益要求,而一個社區內部較容易達成這種一致性,行動單位過大則難以達成一致,過小又會造成力量不足。
          (4)社區自治體系的建立。社區自治是現代城市進入后工業社會后社會形態變革的明顯趨勢之一。“社區自治是政府管理之外的社會自治, 即政府管理行政事務,而社區居民通過自己選舉產生的自治組織來管理社區公共事務”[ 桑玉成:《從五里橋街道看城市社區管理的體制建設》,《政治學研究》,1992年第2期,第48頁。]。居民自組織不意味著散兵游勇式的單干,也要有嚴密 的組織和領導,只是這種組織是非官方、非營利性的民間組織。
          社區自治體系的基礎有五點:一是居民互相尊重對方權利;二是對共同利益的集體認同;三是形成面對面的協商機制;四是以行動者為連接點,以信任與合作為基礎的多元交叉網絡;五是自我管理和自我約束的秩序。
          成熟的社區組織是社區自治體系形成的主要標志。成熟的社區組織有兩個標志:一是信任和合作成為社區內普遍認同的主流價值;二是居民普 遍接受面對面協商的行為模式[ 陳偉東、李雪萍《“社區自治”概念的缺陷與修正》。]。從社區自治體系的角度看,舊城改造更大程度上是一個社會工程,因此,居民自組織模式也可以稱之為社 會工作推動模式。
          (  5)科學的程序。居民自組織模式的基本程序是:通過發放調查問卷等形式,了解居民意愿,確定合適的居住標準、遷留比例和補償標 準,作出初步的改造方案;將初步方案提交政府各有關部門,確保符合規劃、政策和整體協調性;初步方案經過若干輪的公示-反饋-修訂的過程,形成最終方案上 報主管部門審批;審批通過以后,開始實施;另外,為支持居民自主改造,鼓勵居民嚴格執行規劃和政策,可以由政府出資對居民自主改造進行補貼或獎勵。
          基于以上北京舊城改造主體比較,北京舊城改造主體應為:以政府為主導,以居民自組織為基礎,以企業為補充。
          (三)北京舊城改造應采取的多種方式
          在正確認識舊城改造基本對象的基礎上,要分類對待,有針對性地采取不同的模式和措施,避免“一刀切”。基于這個基本立場,要徹底摒棄 原來不分具體情況一律進行商業開發的舊城改造模式。根據改造烈度[ 改造烈度:指改造行為對原風貌和建筑的改變程度,通常可以通過改造規模(如單次改造或單位改造時間內涉及的建筑面積、間數、人口、戶數等定量指標)和改造 對原址風貌及舊城整體風貌的影響程度(如徹底改變、部分改變、基本保持不變、影響巨大、影響較大、影響明顯、影響不明顯等定性描述)來考察。]大小和是否 進行一級開發,北京舊城改造方式總體上分為三大類:
          1.保護性改造
          舊城改造不是房地產開發,更大程度上是舊城保護,因此,堅持的原則是“保護第一、開發第二”。保護模式就是以最小程度的“改造”,維 護舊城原有歷史風貌,這既是改造程度最低的一種改造方式,也是非常成熟的改造方式。保護開發的方針是修舊如舊,當然,這并不是要求一成不變,而要通過最小 程度的改變和最大程度地保留,使保護對象的面貌恢復到歷史上某一時期較好狀態。例如北京舊城“凸”字型輪廓,是明朝嘉靖年間為抵御蒙古入侵,命宰相嚴嵩主 持修建外城,結果因財力不足只建了南面便草草作罷,形成現在的“凸”字形狀。如若恢復到最完整的狀態,則當恢復至元大都時的方正形,但如此一來,對已有數 百年歷史和深厚文化積淀的南城卻要加以摧毀。北京舊城之所以被定義為明清時期的北京城,特別是清朝后期的狀態,是因為北京舊城這個時候整體規模和維護水平 達到了歷史最高水平。明朝以前的北京城的確有不少珍貴遺產在歷次改造中消失了,但我們已經不可能為了恢復那些很難恢復的遺產去破壞其后更多的遺產。因此, 恢復和保護是“好”與“少”的妥協。“好”就是要恢復比較好的歷史風貌,“少”就是要盡量少地改造。保護模式適用的情況主要是文物及歷史風貌保存良好的歷 史文化保護區。
          2.微循環改造
          這種模式的主要特點是以保護原建筑、原風貌、原肌理為目的,不進行土地運作,完全在原有的土地所有權不變的基礎上,對建筑物等進行改 造、修繕或者干脆保護。微循環開發適用的對象和情況包括:一是大多數以民居等小型建筑為主、單體建筑文物價值不大但歷史風貌和整體肌理有較高歷史文化價值 的地塊;二是歷史風貌基本存在但破壞嚴重、危房較多的地塊;三是整片歷史風貌保存較好,文物和危房交叉分布的地塊。
          3.再開發式改造
          再開發基本就是指房地產開發式的改造。房地產開發需要進行一級開發,原有土地所有權關系要部分或完全改變。少量需要成片開發的地塊, 可以應用這種模式。房地產開發與保護開發、微循環開發的根本不同在于:進行一級開發,便于整片改造危房,也有利于實現基礎設施現代化和舊城改造工程進度, 但破壞性較大,不宜在文保區和有文物分布的地塊應用。開發模式的流程可以概括為決策、拆遷、土地運作和改造實施四個階段。
          房地產開發模式適用于較大片的、歷史風貌已經蕩然無存、中間沒有文物分布、商業價值較高的地塊。以這樣的標準來看,這樣的地塊在舊城已經很少,且存在較多爭議,故這種模式應謹慎使用。
基于以上北京舊城改造方式比較,北京舊城改造方式應為:保護開發為主導,微循環開發為基礎,房地產開發為補充。
          綜上所述,北京舊城改造模式可以概括為:在舊城改造內容上,以保護建筑文物、歷史風貌為主導,兼顧居住環境改善、區域經濟和社會事業 發展;在舊城改造主體上,以政府(包括舊城改造局和國有企業)為主導,以居民自組織為基礎,以開發企業為補充;在舊城改造方式上,以保護開發為主導、以微 循環開發為基礎,以房地產開發為補充。
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