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北京舊城改造政策體系設計原則
2010-05-21

          (一)“配套性”原則
          所謂配套性,主要指不同的改造模式需要不同的政策體系予以支撐,才能保證改造模式的實現。因此,北京舊城改造政策體系必須把握北京舊城改造的實際,緊緊圍繞模式中涉及的改造對象、改造主體、改造方式等內容進行設計。
          (二)“體系化”原則
          所謂體系化原則,主要指舊城改造的政策是一個系統的整體。過去,北京市各個政府部門結合自身職能制定了舊城改造的相關政策,制定政策時部門之間溝通不夠甚 至沒有交流溝通,致使改造政策沒有擰成一股繩,沒有產生合力,甚至相互矛盾。這意味著舊城改造模式必須要改變原有的做法,要加強相互溝通和交流,通過改造 振興局統籌協調,保證政策體系化,產生合力,增強政策實施效果。
          (三)“針對性”原則
          所謂針對性,就是政策不能“一刀切”,要針對具體情況制定有效的政策。過去北京舊城的政策“一刀切”,導致政策在具體操作過程中沒有效率,很多問題不能按 照政策順利解決,這一方面不利于舊城改造工作的開展,也不利于政府部門依法行政。因此,在北京舊城改造政策設計中,要具體問題具體分析,不同的改造對象、 不同的改造主體、不同的改造方式要提出相應的針對性政策。
          (四)“繼承性”原則
          所謂繼承性,是指政策設計要遵循國家和北京市舊城改造大的方針政策的要求,同時,對于以前合乎舊城改造規律的政策要保留下來,不合理的政策要推翻,保留合 理的,改變落后的,繼承過去,創新未來。只有這樣,舊城改造的政策才能跟上時代的變化,跟上模式的變化。
          二、北京舊城改造政策體系總體設計
          (一)總政策
          舊城改造體系分為總政策、基本政策和具體政策三個層次。《憲法》、《城鄉規劃法》、《物權法》等法律有關條款規定,共同構成舊城改造的總政策。在總政策層 次上,隨著《物權法》和《城鄉規劃法》的頒布,已經基本確定了一系列基本原則:要保護舊城歷史文化風貌,并有計劃地逐步發展改造的方針;為了公共利益國家 有權征用土地;公民有依法取得補償的權利,等等。
          (二)基本政策
          在基本政策上,目前是一個斷層,需要建立的政策有:
          1.經費政策
          解決舊城改造的資金和經費來源問題。目前的舊城改造政策,相對比較完善的只有危改政策。北京危改政策先后經過了房地產開發帶動危改和房改帶動危改兩個階 段。但這兩個階段的危改政策的共同點卻都基本上是只給政策不給錢。人命關天的危改尚且如此,其他舊城改造就更難說了。建議制訂專門的舊城改造經費和資金政 策,解決舊城改造所需龐大資金經費的問題。
          舊城改造經費政策的內容包括:
          ——經費來源(或者說經費承擔),即舊城改造所需經費從哪兒來,這一條應和主體政策密切關聯,不同的改造主體,將對經費來源有較大的影響;
          ——經費如何預算和使用,這一條要與規劃結合起來,并且在全市范圍內統一調配使用,不要局限于區;
          ——基金管理政策,規范舊城改造基金的經營、管理和使用。
          2.主體政策
          解決誰來推動和誰受益的問題。主體政策的對象有權力主體、決策主體、利益主體、實施主體、風險承擔主體、監督主體等。主體政策是至為關鍵的一種政策,因為 它直接反映了各主體之間的利害關系,主體政策能否得到貫徹,也主要決定于是否科學地反映和合理地照顧了各方主體的利益。舊城改造無奈地走到今天的局面,這 種利益關系的復雜性是其根本原因。
          主體政策的內容包括:
          ——舊城改造各主體及主導者的權力(或權利)和義務;
          ——市、區兩級政府在舊城改造中的職責分工,明確“以市為主”的含義和與之相匹配的權力責任關系;
          ——拆遷、實施、開發等第三方主體和市場主體的資質管理。
          3.規劃政策
          解決舊城改造的規劃誰來制訂、如何制訂、如何實施的問題,以及規劃外問題如何處置的問題。規劃政策不完全等于規劃本身。例如,牛街歷史文化保護區在規劃出臺之前就遭到了破壞,這不是規劃本身的問題,而是規劃政策的問題。
          4.人才政策
          解決舊城改造所需要的專業人才問題。近階段,這是一種以引導和激勵為主的政策。一般地說,在比較成熟的職業領域,都采用資格準入制度來維持該職業的技術水 準。而舊城改造工作顯然還不具備一個成熟職業的特征,從目前“業余選手”為主的舊城改造隊伍就可以得出結論。但是這并不是說就允許這種現象可以長期存在, 而是要積極地運用政策手段,制造有利于高素質人才進入舊城改造領域和促進舊城改造理論實踐發展的有利環境,加速舊城改造早日成為成熟職業的過程。
          人才政策的內容主要包括:一是人才結構政策;二是吸引、選拔和篩選人才的政策;三是培養人才政策;四是人才流動政策。
          5.管理政策
          解決舊城改造中監管和規范的問題。這是一種以約束性為主的政策。長遠來看,管理政策應發展成為法律規范,使舊城改造進入法制軌道。
          6.模式政策
          這是促使和保證把對北京舊城定位的認識和對舊城改造模式銜接起來的政策。模式政策把舊城改造模式納入法制軌道,決不允許再濫用某一種模式,尤其是“一刀 切”的房地產開發模式。把模式政策作為舊城改造基本政策建立起來,使一些共識程度比較高、比較成熟的舊城改造一般模式及其適用的條件固定下來,防止模式濫 用造成新的破壞。例如,一、二級開分開是中央關于房地產開發的基本政策,具有很高的權威性和法律效力,但是由于舊城改造是一個新課題,是否屬于房地產開發 中央政策并沒有界定,加上舊城改造發展成了房地產開發帶危改這一單一模式,進一步造成了一種錯覺,即“舊城改造=房地產開發”。更為嚴重的是,政府有意識 無意識地將這一錯覺加以強化,使這一政策錯誤地適用到整個舊城改造領域。基本政策的權威性充當了錯誤的幫兇。這就是模式政策缺失造成的惡果。長期來看,模 式政策也要上升到法律層面加以規范。
模式政策的基本內容只有兩條:
          一是判斷舊城改造項目或問題的性質,比如是公益性還是商業性,是風貌保護為主還是解危解困為主;
          二是決定采用哪種模式改造,比如是大拆大建還是微循環,是否修繕為主還是原址重建,還是打亂格局重新設計。
          7.公眾參與政策
          把公眾參與納入舊城改造的法定程序,把社會和群眾力量作為舊城改造的最根本推動力,使舊城改造全過程都充分體現公眾參與,甚至在可能的條件下實現公眾主導。
          公眾參與政策內容包括:一是支持公眾從規劃、決策、拆遷、開發、改造實施、后期經營到各階段評估全過程的參與;二是聽證、提案等基本制度。
          8.保障政策
          保障政策舊城改造的“保險”裝置和兜底政策,包括以下內容:
          一是突發事件應急政策,如因開發或改造過程中有重大文物發現而緊急變更施工性質的政策;
          二是社會安全閥制度,保持制度外問題的特殊解決渠道的暢通,及時疏解舊城改造帶來的社會矛盾和不滿情緒;
          三是爭議糾紛調解與仲裁政策,保證各利益主體之間的矛盾沖突得到及時的調解和仲裁;
          四是未知領域和爭議問題的討論、交流及處理政策,原則上鼓勵理論上的積極探討和有步驟的實踐試驗,慎重采納可能造成破壞且不可恢復的做法。
          五是政策檢查與調整政策。政策的制訂都是基于制訂時的實際情況,所謂適度超前是很有限的。實際情況不斷在發生變化,政策當然很容易出現與實際情況脫節的情 況。另外,政策的制訂者一般是市政府及各職能部門。市政府的優勢在于總攬全局,有高度,有理論水平,弱點在于缺乏對實際情況直接深入了解。職能部門制訂的 政策優點是專業性強,缺點是視野相對狹窄,主要出于本部門利益和工作方便考慮,這也是造成政策打架的主要原因。所以,要制訂專門政策,建立反饋渠道,發現 政策本身存在的問題,對政策和制度定期進行整理和調整。
          (三)具體政策
          具體政策目前比較豐富,但也是最混亂的,所以具體政策方面的完善,主要不在于增加,而在于梳理。要有計劃地對現行具體政策進行整理,凡有沖突的地方適當修 改,問題嚴重的要廢除另行制訂。現有的具體政策包括拆遷政策、危改政策、文物保護政策、詳細規劃、基礎設施特許經營政策、鼓勵人口疏散的政策以及各種計算 方法、鑒定標準、實施辦法等。下文將要提到的政策創新建議,大多屬于具體政策層面。

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