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北京舊城改造政策創新建議
2010-05-21

          (一)限制和引導開發模式的應用
          1.舊城改造不套用一、二級開發分開的土地政策
          現行舊城改造政策體系的最主要缺陷之一是總體上對象指向不明,房地產開發模式被濫用,造成歷史文化風貌的嚴重破壞,這是政策體系上的問題。新的政策體系首先要嚴格區分不同對象,對不同的對象適用不同的具體政策。
          總體上,舊城改造對象分為以保護為主和以改造為主兩種內容。凡是以保護為主的對象,包括文物、歷史文化保護區等,適用的政策應徹底摒除房地產開發政策的影 響,否則,只要套用房地產開發中的一、二級開發分開的政策,不論如何談保護,都不可能有保障。因此,要重新梳理現有政策,不同區域實行不同政策,甚至建議 中央補充或調整現行總政策和基本政策,明政策適用范圍,糾正由于對舊城改造性質認識不清和政策濫用導致的破壞。
          2.限制改造規模
          在規劃上,要體現改造規模的不同,原則是把改造規模限制在不對舊城肌理造成嚴重影響的程度。
          在項目審批上,支持小規模、滾動式的改造,要逐步完善制度,減少自由裁量的成分。
          3.限制改造烈度
          在改造烈度上,根據房屋保護價值的大小分類加以適當限制。現在的房屋分級主要是為了區分危房,以確定改造先后順序。對改造烈度的限制大致也是基于這個分級,但依據主要是房屋的價值,目的主要是盡量減少對歷史風貌的破壞。
          衡量改造規模和烈度,一是靠定量指標,如投資額、改造面積、拆遷戶數、建筑面積、容積率等;二是靠定性比較指標,如改造前后的外觀和功能對比、項目與周圍環境對比、改造對城市系統的綜合影響等。
          4.“肥瘦搭配”的政策
          吸取香港等地經驗,一是政府組織拆遷和一級開發,先改造哪兒后改造哪兒,以及改造規模大小,即使實行企業主導,政府也可以主動控制;二是在土地出讓的時候 “肥瘦”搭配,盡量避免發展的不平衡。北京城市建設用地全部為國家所有,實行這一政策比香港更具有優越性。
          (二)資金平衡政策
          北京舊城位于北京市核心區,人口密度很高,加上北京近年房地產不斷升溫,舊城地價更是節節攀升。因此,舊城改造工程所需資金數額龐大,僅拆遷補償一項,就 動輒數十上百億元,非區一級財政所能承擔。以前“以區為主”的舊城改造模式,實際上最后都變成了“以開發商為主”;“五個結合”最后也變成了只剩下“一個 結合”,原因何在呢?區財政不堪承擔舊城改造所需巨額資金,區政府資金壓力的逼迫遇上開發商對舊城開發利潤的覬覦,雙方一拍即合,這是主要原因。
          1.改區內平衡為市內平衡
          舊城改造所需資金動輒以上億元甚至數十億,對于區一級財政來說顯然過于龐大,四個區加起來也難擔此重任。但對于年財政收入數百億的北京市來說,即便不說綽 綽有余,運作空間也顯然要大得多。再加上舊城改造如果實行小規模、漸進式的微循環式改造,則單個舊城改造項目所需資金規模更小,周轉周期更短。這樣,以市 為單位進行資金平衡,就顯得游刃有余。以市為單位平衡資金,有利于爭取國家財政甚至聯合國的經費支持,特別是涉及文物保護的舊城改造,許多是國家級文物, 甚至是世界遺產,完全可以爭取國家財政和聯合國提供經費支持;另外,以市為主提高了舊城改造的地位和作為市場主體的談判實力,這將大大改變以前區政府因為 沒有資金而完全聽憑開發商討價還價甚至突破規劃、破壞文物、強拆強遷的窘境。
          2.建立舊城改造資金可持續投入機制
          以政府為主體進行舊城改造,資金缺乏的問題不會自動解決,必須建立一個保證舊城改造資金的可持續投入機制。
          關于資金原始來源。建議通過以下幾個渠道來獲取:
          一是加大財政投入,每年從市、區財政收入中按比例提取后注入基金;
          二是爭取國家開發銀行專項貸款;
          三是發行舊城改造債券;
          四是完善房改政策,吸納社會資金;
          五是從舊城土地一級開發收益中按比例提取。
          原始資金只是基礎,如果僅限于此,難免坐吃山空。要長期支持舊城改造開展,必須有自我增值能力。關于資金經營增值,要成立專門的資金理事會,負責資金的募集、投資、經營、管理,要同時建立起管理制度,保證資金的安全和保值增值。
          3.小規模、滾動式,加快資金周轉
          按照以前成片開發的做法,許多舊城改造項目,即使由市財政來做,其規模也顯得過于龐大。要把舊城改造整體規劃與資金平衡統籌考慮,控制舊城改造項目投資規 模,通過縮小改造規模減輕單位時間內資金需求量。規模小了,滾動式地實施,改造周期就會變短,可以實現資金快速周轉,同時也分散了風險。
          (三)拆遷安置政策
          1.從就業問題入手制訂人口疏解政策
          舊城改造一定要疏解舊城人口,因為舊城的人口密度過高,達2.7萬人/平方公里。不論與國內還是與國外城市比,都太高了。人口過多的根本原因還是在就業規 模上,就業問題不解決,人口疏解問題要么解決不了,要么解決質量不高,留下無窮后遺癥。近十幾年北京舊城疏解了約30萬人,疏解出去的大部分人口分布在近 郊和遠郊的幾個“臥城”。為什么會成為“臥城”?就是只疏解人口,沒有配套產業,被疏解人口仍在舊城就業,要在“臥城”與舊城之間奔波。這既加重城市交通 負荷,又增加工作和生活成本,降低生活質量。
          就近就業要解決兩個方向上的問題:一是人口適應于企業,即企業所在社區人口的數量、結構和素質足夠滿足企業招募員工的需要,二是企業適應于人口,即設立的企業與當地人口的數量、結構和素質相適應。
          這兩個問題是一對矛盾,需要用辯證法的觀點看問題,通過不斷互動才能解決的問題。類似于雞生蛋還是蛋生雞的問題,爭論徒勞無益,片面從哪一個問題入手都難 以奏效。目前來看,舊城的人口素質較低,而產業不夠發達、就業不夠充分是導致貧困和素質低下的原因。相反,產業不發達,和人口素質低又有直接的關系。通過 教育和培訓不斷提高人口素質和就業率,通過開放的人才交流機制不斷改善人才和勞動力結構,達到提升產業活力的目的,搞活經濟又可以進一步推進人口素質和就 業率的提高,而不是消極地驅逐窮人,或者讓城里的人沒活干,干活的人每天從城里到城外、從城外到城里奔波往返。讓舊城的居民有飯吃,能發展,老北京需要老 北京人,留住他們,讓他們在舊城安居樂業,本身就是舊城改造的目的之一。失去了他們的生存和發展,舊城改造就失去了意義。所以,不顧北京舊城現實存在的勞 動力資源,而讓產業發展建立在工人都居住在城外的“嚴格功能分區”的功能區結構基礎上,不但不符合舊城居民的利益,也不利于提高城市效率,當然也就不利于 舊城產業的振興。
          舊城改造把居民外遷,搞大換血式的產業重建,讓原住民與舊城改造和經濟發展成果都毫無關系,后果是很嚴重的,國外的教訓已有很多。在埃塞俄比亞首都亞的斯 亞貝巴,政府拆除市中心不符合標準的舊住宅,用作商業性開發,并在郊區為被迫搬遷的居民建設新的住房,但由此造成的失業、長途交通通勤等社會問題十分嚴 重。聯合國教科文組織曾給巴西薩爾瓦多市在改造中保護城市歷史建筑群的做法給予高度評價。但事實上,薩爾瓦多市的舊城保護付出了相當慘重的代價:薩爾瓦多 市政府于1990年前后展開對城市歷史建筑的大規模整治和維修,結果同樣導致長期在這里居住的居民幾乎全部被迫搬遷,時至今日,旅游業并沒有如政府想像的 那樣蓬勃發展起來。這顯然不是有利于可持續發展的城市復蘇途徑;另外,那些外遷的居民經濟壓力增大,形成了新的社會問題。
          2.制訂配套的就業安置政策
          居民不愿意搬遷,還有一個經濟生態的原因。在熟悉環境下謀生顯然要比在陌生環境中謀生要容易,因為一是文化認同,二是人脈關系資源豐富,三是已經有了固定 的職業,并在產業生態鏈中占據了固定的位置,成本低,收入來源可靠。比如許多舊城居民靠做小買賣為生,拆遷以后脫離了市場,很可能原來做的生意就不存在 了,即使能夠重新開張,也要重新開發產品和客戶,而經營情況還是未知數,風險大大增加了;上班族則面臨辭職重新找工作,要么就得長途跋涉,增加工作生活成 本,壓縮休息時間;一些在老字號的從業者、傳統技藝工匠和表演藝人等,離開了老北京這個特定的環境,基本上無法生存。況且,安置的地方從近郊的芍藥居、望 京到遠郊的通州、天通苑、回龍觀,都是些“有城無業”[ 城,即城市,主要指居住功能。業,即產業。有城無業即是指這種有城市無產業、有居住無就業的城市發展失調現象。郊區、新城區等不成熟的城區較易發生此現 象,通常以居住為主的大型社區是“有城無業”,而以產業為主的開發區、產業園區較易造成“有業無城”。]的“臥城”,就業容量十分有限。這樣,勢必導致大 量的失業人員。
          要解決居民失業的后顧之憂,就要在安置居住的時候,同時考慮就業的問題。一是做好中介工作,幫居民重新找稱心的工作,為商戶重新辦理營業手續,采取措施扶 持其二次創業;二是在安置居住區附近建設新的產業鏈,盡量實現居民在新的居住地就近就業;三是在疏解人口的時候就要考慮優先疏解對產業生態適應能力較強的 居民,那些完全依賴舊城經濟環境生活的老藝人、老字號的經營者和從業人員等,不但離開舊城是死路一條,舊城沒有了他們也將失去生機和活力。這樣的人員要盡 量留在城內。
          3.市場化運作,政府兜底
          (1)市場解決主體部分,政府解決虧損部分。舊城改造總體上屬于公益性質,也就是說,大部分舊城改造引起的拆遷,有可能在市場化運作框架內實現資金平衡, 也有可能發生虧損,而這部分虧損就城市政府投入資金予以平衡。虧損的部分不可能占舊城改造所需要資金的大部分,虧損造成的資金平衡缺口相對于整體來說,總 是比較少的。如果舊城改造以市場化手段解決舊城改造資金的主體部分,政府投入的資金主要用于彌補虧損,就大大提高了政策性資金的利用效率,起到“四兩撥千 斤”的效果。
          (2)市場解決大部分,政府解決少數貧困居民的安居保障。要使居民接受公益性拆遷,就要讓居民認為補償安置政策合理。合理有兩個標準:首先要以市場為基 礎,總體上準確反映居民現有房屋財產權價值;其次要保障安居,不能讓居民拆遷后無家可歸,尤其是一些貧困居民,原先一家人住在十幾平方米的公房里,拆遷以 后拿不到多少補償費,如果一股腦兒推向市場,勢必人為地造成大量難民,其對社會穩定造成的沖擊將是災難性的。
          4.廉租房、經適房與舊城改造配套
          舊城人口密度過大,原因在于城外沒有居民的安身之所,要把他們部分地疏解到城外,關鍵在于為舊城居民到城外尋找生活的出路和居住的空間。只有先為居民解決了居住的問題,他們才可能心甘情愿地搬出舊城,達到舊城改造和疏解人口的目的。
          廉租房制度是發達國家解決低收入居民居住保障問題的普遍經驗。舊城原居住公房的居民,居住條件大多很差,戶均面積平均十幾平方米。搬到廉租房,居住條件將 會明顯改善。北京廉租房標準一居戶型為35平方米以下,二居戶型為45平方米左右,而且設施完備,達到“進去就能住”的標準。經適房是我國住房制度的一個 創新,目前正日益完善。
          對于居民來說,大部分雖然期望偏高,但是本意仍是落實在改善居住條件上,這也是完全正常的。舊城改造的重要目的之一就是改善居民的居住條件,為此付出代價 是值得的,關鍵在于分期、分批、循序漸進地進行,從宣傳教育開始,成熟一片,實施一片,尤其是高質量地解決好先期拆遷的居民,用事實教育未拆遷的居民,讓 他們看到舊城改造是利國利民的工程,吸引更多的居民加入到主動疏解到城外的行列。把舊城改造的進度緩慢下來,反倒有利于化解矛盾,避免情緒化和非理智的行 為和打消居民不切實際的幻想。
          5.制訂專門的“釘子戶”政策
          (1)慎重對待“釘子戶”。在舊城改造項目的評價標準中,要注意總結“釘子戶”數量、情況、原因及解決問題的經驗教訓。對于反映了正當利益需求的“釘子 戶”,要注意找舊城改造規劃、執行和體制方面的原因,認真聽取他們的合理意見,盡量滿足他們的合理要求,并通過改革和創新完善制度和政策。對于不懂法律, 期望過高,受人挑唆,不明真相的“釘子戶”,要耐心地溝通引導,宣講法律政策,消除其幻想和敵意,努力化解矛盾,達成一致。而對于漫天要價、惡意阻撓舊城 改造進行的“釘子戶”,如果一味滿足和縱容,事實也是對多數拆遷戶的不公平,并且常常在被姑息后產生“破窗效應”。
          (2)先易后難,繞“釘”而行。拆遷難,拆遷“釘子戶”更難。舊城改造和新城建設最大的區別就在于拆遷。據統計,北京近年來的改造項目拆遷費用占了80% 多。舊城改造項目的可行性主要在拆遷,實施時要先談拆遷,再根據已經協商好的拆遷面積進行改造規劃和建筑設計。一次能做多大就做多大,可能時可以一棟一棟 地做。
          (四)歷史風貌保護政策
          1.文物、規劃部門參與舊城改造
          (1)在文物部門職責中增加舊城改造和建筑規劃方面的內容。與之相適應,要同時增加舊城改造部門和文物部門內部兼具建筑、規劃和文化專業背景的人才比例。
          (2)由文物部門設置駐舊城改造部門的綜合性專業人員,負責指導、監督和參與決策舊城改造的規劃和實施工作中的歷史文化保護工作。
          (3)當要改造的建筑為文物,舊城改造項目被定性為保護為主時,此項目應交由文物部門主持。
          (4)加大規劃部門參與舊城改造的力度。
          2.增加聽證內容,擴大聽證范圍
          北京舊城改造顯然和房地產開發有著本質的不同。房地產開發中區位、地段、交通和建筑等反映經濟價值的因素占主導,而北京舊城作為一個古都和首都核心區,本 身的價值和改造的意義遠遠超出了經濟價值。其中保護文化遺存方面的意義占有重要的地位,也是與房地產開發截然相反的追求。文物保護具有極強的專業性,同時 又具有廣泛的社會性,與廣大社會公眾密切相關。沒有文物界、文化界和社會各界的廣泛參與,僅從建筑和城市規劃的角度討論舊城改造中的歷史文化遺存保護,是 不可避免地要發生失誤的。
          文化界和文物界參與舊城改造,現行行政體制下缺乏這樣的職責和部門設置,這是城市規劃和舊城改造改革的一個方向,必須在將來予以實現。當前舊城改造中緊迫的歷史文化遺存保護任務可以通過擴大聽證范圍來保證。
          關于聽證的內容應包括:文物建筑的修繕、保護方案;文物建筑的拆除;文物建筑周邊建筑的拆除、改造和新建;有價值的非文物建筑的認定,及改造、拆除的決 定;名人故居的認定及拆除、改造,等等。重要建筑的改造、可能對歷史風貌產生影響的改造都要把聽證列為決策的必要依據,不能視為可有可無而流于形式走過場
          聽證的范圍也應進行明確規定,至少應包括街道管理人員、文化界、文物界、建筑界、規劃部門、當地或舊城內其他地區的普通居民、有關企業和非政府組織等。建 議每個項目論證聽證會應至少舉行兩次,認定建筑和改造性質以前舉行一次,目的一是定性,二是根據定性確定下次聽證會的人選。比如,如果定性為非文物建筑, 亦非歷史風貌保護區,則文化部門和文物界人士可不必參加聽證和決策。
          3.用舊城文化土壤培養舊城改造專家
          舊城改造保護所需要的建筑師、規劃師,需要具有深厚的文化素養,尤其是對北京舊城文化底蘊的深刻理解。在舊城改造的專家隊伍中,要有相當一部分土生土長于 舊城的專家,即使是來自各地的專家,也要爭取保持專家隊伍長期穩定地工作、生活在舊城內。長期生活在一種文化環境中,會在耳濡目染中加深對這種文化的理 解,提高他們的作品與舊城原有環境的文化親和力。德國的林堡、危斯巴登等歷史城市保護經驗值得借鑒。在這些城市的每一個社區都有幾個建筑師長期為其服務, 對每棟建筑的改造,都是建筑師根據住戶的實際需要精心設計后完成的。很多建筑師畢生都工作在一個社區,數十年時間都花費在對社區環境的更新和保護上。
          4.建立中途改變舊城改造項目定位的應急決策機制
          當舊城改造施工中遇到重大文物發現時,比如古墓葬、遺址等,文化部門須迅速介入,必要時改變原項目的施工計劃甚至重新定位、重新規劃。這會給施工單位、開 發商、居民等造成一定的經濟損失,應出臺賠償政策,對發現和報告文物的人員或單位,要進行獎勵和表彰,以鼓勵各方對文物保護的支持。
          北京舊城地下文物豐富,舊城改造中會不斷有文物考古發現。當文物價值重大、原項目無法在原址按原規劃設計進行時,就必須及時啟動項目撤銷、延期或改變規劃定位的決策機制。如果機制合理有效,就可以避免文物受到破壞,最大限度減少項目經濟損失。

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